Artigo original • Revisão por pares • Acesso aberto

Repensando o desenvolvimento: As relações sino-brasileiras a partir da teoria da Nova Economia Estrutural

Rethinking the development: Sino-Brazilian relations from the perspective of New Structural Economics theory

 Ana Carolina Zappa de Carli Meireles Rabello   Thiago Bernardo Lima

Introdução

Nas últimas décadas, as relações sino-brasileiras cresceram constantemente, seja através das relações econômicas ou de ações de cooperação conjunta. Em 2009, a China se tornou o principal parceiro comercial do país e, desde então, as relações vêm sendo fortalecidas não só em seu âmbito econômico, mas também político, sendo o BRICS um exemplo claro disso. Entretanto, a inserção chinesa no Brasil passou a ser alvo de cada vez mais análises e críticas entre os estudiosos, uma vez que argumentava-se a possibilidade de estar ocorrendo um processo de reprimarização da economia brasileira. Essa crítica vem numa esteira mais ampla de análise da inserção chinesa no Sul Global, em que discute-se como a busca da China por matérias primas nos países dessa região poderia acentuar uma condição de dependência, reforçando a divisão internacional do trabalho. Entretanto, esse diagnóstico da reprimarização contrasta com o discurso oficial chinês de benefícios mútuos e de cooperação Sul-Sul, uma vez que esse novo tipo de regime se apresenta como uma alternativa àqueles praticados pelos Estados Unidos e seus aliados.
        Nesse sentido, esta pesquisa busca discutir se a China estaria auxiliando o processo de reprimarização da economia brasileira e se seria possível pensar um desenvolvimento compartilhado e conjunto a partir dessa relação. Dessa forma, a pesquisa busca, inicialmente, apresentar a teoria da Nova Economia Estrutural (NEE) do economista chinês Justin Yifu Lin (2009; 2012a; 2012b), o qual argumenta que, em linhas gerais, os países devem utilizar estratégias de vantagens comparativas para se inserir de maneira mais competitiva no cenário internacional. A partir dessa absorção de créditos, o governo deve ser responsável por coordenar um processo de transformação estrutural, que eleve os fatores produtivos para setores de maior valor agregado. Assim, buscamos entender: como a teoria da NEE pode oferecer caminhos para contornar a lógica de reprimarização econômica brasileira e promover a diversificação produtiva?
        Desse modo, inicialmente iremos apresentar algumas características gerais da teoria da NEE e possíveis estratégias recomendadas por Lin (2012a) para realizar essa transformação estrutural da economia. Em seguida, este artigo busca realizar uma contextualização histórica acerca das relações sino-brasileiras, a fim de entender como se deu essa parceria estratégica e como tem sido o fluxo e a distribuição setorial dos Investimentos Externos Diretos (IEDs) chineses no Brasil ao longo dos anos. Por fim, discute como é possível compreender esse processo a partir da lente da NEE, destacando o posicionamento brasileiro com relação à China, além de refletir sobre possíveis desafios e limitações da teoria em sua aplicação prática.

A teoria da Nova Economia Estrutural

A questão do desenvolvimentismo ocupou lugar central no debate teórico latino-americano no pós-guerra. O economista chinês Justin Yifu Lin (2012a) aponta para a existência de três ondas de teorias desenvolvimentistas. A primeira delas, dos chamados estruturalistas, foi liderada por autores como Raul Prebisch e Celso Furtado, também chamados de cepalinos, em virtude de seus papeis na Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL). Em linhas gerais, esses autores compreendiam a divisão do mundo entre centro e periferia e buscavam defender uma política nacional desenvolvimentista, guiada pelo Estado, para superação da condição de subdesenvolvimento (Lin 2009; Lin; Treichel, 2012; Dias, 2013). A superação dessa condição periférica passava pela necessidade de desenvolvimento de forças produtivas de maiores valores agregados. De um modo geral, pode-se dizer que o Estado serviria como um protetor desses interesses nacionais, garantindo e subsidiando esses setores. No entanto, a leitura de todo esse processo é ampla e diversificada^[1]. O economista Justin Lin (2012a), por exemplo, faz uma avaliação geral negativa dessa primeira onda, pois segundo ele:

Uma das principais razões para o fracasso de muitos países ex-socialistas e em desenvolvimento em alcançar um crescimento dinâmico durante seus processos de transição foi o fato de que eles tentaram desafiar a vantagem comparativa determinada por suas estruturas de dotação e deram prioridade ao desenvolvimento de indústrias pesadas intensivas em capital, quando o capital em suas economias era escasso. Para implementar tais estratégias, os governos dos países em desenvolvimento tiveram que proteger numerosas empresas não viáveis em seus setores prioritários (Lin, 2012a, p. 18, tradução nossa).

A segunda onda, segundo Lin (2012a), remonta às décadas de 1970 e, especialmente, de 1980, que marcam a entrada de uma nova estratégia desenvolvimentista no continente. As estratégias neoliberais, que posteriormente convencionou-se chamar de Consenso de Washington, vinham na contramão do processo anterior e creditavam ao mercado a responsabilidade pelo desenvolvimento e crescimento dos países. Recomendava-se, assim, que a austeridade deveria ser o objetivo mais geral dos governos, entregando recursos à iniciativa privada com a expectativa de que as “leis de mercado” pudessem alocar esses recursos da melhor forma disponível. As leituras sobre esse processo também são amplas, mas é inegável os danos econômicos e sociais causados por tais políticas, refletindo, por exemplo, o enorme aumento da desigualdade na região e um aprofundamento dos laços de dependência em relação às economias mais desenvolvidas (Anderson, 1995; Lin, 2012a).
        A partir do início do século XXI, com a ascensão chinesa, o debate desenvolvimentista voltou a ganhar força. Nessa esteira, o economista chinês Justin Yifu Lin, economista chefe e vice-presidente sênior do Banco Mundial entre 2008 a 2012, apresenta sua teoria chamada de Nova Economia Estrutural (NEE), que ele classificou como uma terceira onda nesse debate. A NEE, descrita por Lin (2009; 2012a; 2012b), se ancora em princípios neoclássicos da economia. Como apontado anteriormente, o autor considera que a falha da “velha” economia estruturalista era desafiar o princípio de vantagens comparativas^[2], dando um salto para setores com maior valor agregado, mas que, em virtude dos fatores de produção, se inseriam no mercado internacional com baixa competitividade, dados os custos associados. Lin argumenta que a melhor estratégia para uma mudança estrutural é justamente investir a favor das vantagens comparativas, inserindo-se de maneira mais competitiva internacionalmente, para acumular reservas e, a partir disso, caminhar rumo a setores com maior valor agregado.
        Dessa forma, nota-se um segundo ponto importante, uma vez que Lin (2012a) compreende como fundamental a presença do Estado, diferenciando-o da segunda onda desenvolvimentista. Como apontado por Rodrik (2011, p. 227, tradução nossa):

Justin Lin quer tornar a economia estruturalista respeitável novamente, e eu o aplaudo por isso. Ele deseja combinar o estruturalismo com o raciocínio econômico neoclássico, e eu também apoio essa ideia. Portanto, ele recebe dois aplausos meus. [...] A ideia central do estruturalismo é que os países em desenvolvimento são qualitativamente diferentes dos países desenvolvidos. Eles não são apenas versões reduzidas dos países ricos. Para entender os desafios do subdesenvolvimento, é necessário compreender como a estrutura do emprego e da produção – particularmente as grandes diferenças entre os produtos marginais sociais do trabalho em atividades tradicionais e modernas – é determinada e como os obstáculos que bloqueiam a transformação estrutural podem ser superados.

Em linhas gerais, portanto, a NEE vê o Estado como gerenciador de um processo de longo prazo que utiliza mecanismos de mercado para seu crescimento. Lin (2012a) enxerga que o governo teria um papel crucial na transformação estrutural, uma vez que possui mais condições para fornecer informações sobre vantagens comparativas latentes^[3] e possui maior poder de coordenação para tornar os setores competitivos, a partir da redução de riscos e dos custos associados aos setores. Desse modo, o Estado deveria compensar os atores pioneiros nas indústrias, uma vez que, tanto pelo sucesso quanto pela falha, as informações resultantes do processo são valiosas para os próximos atores. Assim, caso não haja incentivos governamentais, o custo e o risco associado de adentrar novas indústrias seria alto e, portanto, haveria dificuldade em promover a diversificação, já que quase nenhuma indústria iria adentrar novos setores.
        Todas essas questões estão intrinsecamente ligadas ao fornecimento de infraestrutura, uma vez que esta seria essencial para diminuição dos custos agregados, o que possibilitaria uma inserção ainda mais competitiva, além dos benefícios extras gerados para a população do país. Lin (2012a) compreende a infraestrutura em dois sentidos. A primeira, no seu aspecto mais tradicional, envolve estradas, portos, aeroportos, sistema de telecomunicação, redes elétricas – chamada por ele de hard. Já a segunda abarca aspectos institucionais, como regulações, arranjos econômicos e sociais, coordenação etc. – chamada de soft. Segundo ele, uma das principais razões para a dificuldade da América Latina em se desenvolver é justamente a redução geral que houve em gastos com infraestrutura (Lin, 2012b).
        Antes de avançar para alguns detalhes mais específicos da NEE, são necessárias algumas ressalvas. Embora admita a importância das vantagens comparativas – o que o diferencia dos estruturalistas clássicos –, Lin (2012a) reconhece os limites destas em um sistema estagnado. Para o autor, economias agrícolas pouco produtivas e economias desenvolvidas com alto valor agregado estão dentro de um mesmo continuum. Isso é dizer que as vantagens comparativas de um país são baseadas nos fatores de produção daquele território em determinado tempo e que, portanto, não se encontram em uma estrutura quase ossificada, em que não há possibilidade ou desejo de mudança. Assim, a diversificação econômica e a transformação estrutural são vistas como objetivo necessário para o desenvolvimento do país, e estas devem ser coordenadas e guiadas pelo Estado. Dessa forma, a estratégia de vantagem comparativa funciona como uma espécie de ferramenta econômica pragmática para a superação de uma dependência de setores com baixo valor agregado^[4]. Sua abordagem está longe de uma compreensão estática das economias nacionais, como defendiam os liberais mais clássicos quando advogavam em favor das vantagens comparativas. Portanto, Lin (2012a) parece ressignificar o conceito criado por David Ricardo no século XIX, adaptando-o para uma direção prática e entendendo suas limitações, caso não ajustado a outras políticas mais amplas.
        Um segundo ponto importante é que a NEE não compreende uma lógica linear no desenvolvimento. Como os fatores de produção do país determinariam suas vantagens comparativas, em determinado momento, há um entendimento de multiplicidade de caminhos para a evolução das cadeias produtivas. Isso porque o crescimento econômico poderia gerar modificações nos fatores de produção e, consequentemente, nas vantagens comparativas do país. Para Lin (2012a), os fatores de produção são entendidos não só em seu aspecto clássico, que consistia em terra (ou recursos naturais), trabalho e capital (físico e humano), mas também infraestrutura. Em última instância, portanto, as estratégias desenvolvimentistas devem ser entendidas a partir da realidade concreta de cada país. O autor reconhece a importância de se inspirar em políticas adotadas em outros países com fatores de produção parecidos, mas estas oferecem apenas pistas de possíveis caminhos a serem seguidos. Assim, mesmo entre aqueles países em que os fatores de produção são parecidos, diferentes possíveis estratégias podem ser seguidas:

Embora a mudança na estrutura industrial de uma economia reflita as alterações na estrutura de dotação dessa economia, o desenvolvimento de indústrias em diferentes países com uma estrutura de dotação similar pode ocorrer de maneiras diferentes e não lineares. Isso é especialmente verdadeiro com a crescente globalização dos mercados, o rápido desenvolvimento de novos produtos e a constante mudança tecnológica, já que os países podem explorar oportunidades que não estavam disponíveis no passado e se especializar em indústrias que provavelmente variam de uma economia para outra (Lin, 2012a, p. 26-27, tradução nossa).

Nota-se, portanto, que cada país possui uma diferente estrutura política, econômica e social interna e externa. No entanto, essa transformação estrutural passaria por alguns princípios em comum. O principal deles, como abordado, seria a utilização das vantagens comparativas para permitir acumulação de capital. Seguidamente, com esse processo, Lin (2012a) disserta sobre algumas recomendações que levam em conta as diferenciações de cada país, ao mesmo tempo que traça estratégias mais gerais para se pensar a transformação estrutural. Essas políticas se encontram sintetizadas no quadro abaixo.

Quadro 1 - Recomendações da Nova Economia Estrutural de Justin Yifu Lin

Fonte: elaboração própria. 

Relações sino-brasileiras: uma parceria estratégica com Investimento Externo Direto (IED) chines no Brasil

Nas últimas décadas, a China desenvolveu uma estratégia de desenvolvimento que engloba uma série de políticas para a promoção e o avanço do seu investimento externo. Como apontado por Zhongqiu (2022), a crise financeira de 2008 minou profundamente a confiança no sistema capitalista e nos seus valores liberais. Os problemas decorrentes da crise contribuíram para um momento de inflexão em todo sistema financeiro. Assim, a China procurou novos meios para forjar uma política externa proativa, além de alcançar o seu desenvolvimento doméstico (Jaguaribe, 2018; Vadell; Ramos; Leite, 2023; Wegner; Fernandes, 2018). Na busca pelo engajamento externo, o governo chinês e as multinacionais do país tiveram como meta elevar as reservas externas e o valor somado ao investimento, além de garantirem a estabilidade do custo e da oferta nas commodities, no setor energético e nos produtos alimentícios. Outros objetivos importantes incluíram a alocação lucrativa para a sobreacumulação e a ampliação do acesso a mercados internacionais, como o avanço no setor tecnológico (Garcia, 2020; Shoujun; Miranda, 2016; Wegner; Fernandes, 2023).
        Segundo Garcia (2020), o IED chinês passou por duas importantes fases. A primeira, entre os anos de 1990 e 2000, evidenciou a atuação de grandes multinacionais estatais, em que o foco era a procura por recursos naturais, com destaque para aqueles do setor de mineração e energia. A segunda, depois de 2010, demonstra que o investimento externo chinês foi caracterizado pela forte presença das multinacionais privadas e pela grande elevação de investimentos nos setores tecnológicos, manufaturados, imobiliários e de serviços financeiros. Os investimentos da China recebem o suporte de seguradoras e de bancos de desenvolvimento e comerciais. Nesse meio, o Banco de Desenvolvimento da China (CDB, China Development Bank), criado em 1994 com o objetivo de financiar a médio e longo prazo as estratégias de desenvolvimento econômico e social chinês, possui papel importante para os investimentos chineses no Sul Global (Jaguaribe, 2018; Shen, 2013; Lo Brutto, 2023).
        No Brasil, a presença chinesa se intensificou de diferentes formas, seja através do comércio, seja por meio dos IEDs e empréstimos (Garcia et al., 2023). Em contexto histórico, um marco fundamental no diálogo das relações sino-brasileiras foi a visita de lideranças chinesas em solo brasileiro em 1993. O presidente chinês Jiang Zemin (1993-2003) conferiu um caráter estratégico à relação sino-brasileira, integrando, pela primeira vez, um país em desenvolvimento no grupo identificado como parceiros estratégicos. Nesse mesmo ano, foi assinado um acordo bilateral denominado Parceria Estratégica Sino-Brasileira. Esse acordo buscou unir os objetivos em comum de ambos os países. No acordo, por um lado, havia maior abertura na agenda política econômica internacional e, por outro, o interesse chinês de adquirir melhor acesso às matérias-primas brasileiras para seu desenvolvimento e expansão no exterior (Mendonça; Silva, 2017; Garcia, 2020; Vadell, 2018; Wegner, 2025).
        O Brasil buscou, nessa relação, fortalecer a cooperação bilateral e observar as demandas chinesas em infraestrutura como um meio de aumentar as exportações de serviços do país para a China (Garcia et al., 2023; Oliveira, 2004). Ainda na década de 1990, com o interesse chinês no setor energético e na Companhia de Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobrás), um dos principais focos da economia brasileira era o Projeto de Cooperação Energética. Com ele, o Brasil buscou garantir contratos que permitissem a construção de barragens na China por empresas de construção brasileiras (Shoujun; Miranda, 2016). No século XXI, com a adesão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC), as exportações brasileiras para China cresceram continuamente, fazendo com que o Japão perdesse a posição de principal parceiro comercial do Brasil. Segundo a Comex Stat (2024), no ano de 2013 o Brasil exportou para a China cerca de US$ 46 bilhões. Dez anos mais tarde, em 2023, esse valor saltou para US$ 104,3 bilhões (Cariello, 2021).
        Como resultado, hoje a China tornou-se o principal destino das exportações brasileiras, englobando mais de um terço do total (Cariello, 2021). Nesse contexto, elenca-se como fator importante o processo de reprimarização da pauta exportadora, o boom das commodities.  Nesse fenômeno de mercado, observa-se um aumento expressivo do preço das commodities como resultado, em grande parte, de um aumento acima do comum na demanda internacional por tais produtos. O primeiro boom ocorreu no período entre 2003 e 2013, quando, no caso brasileiro, grupos de commodities agrícolas, minerais e energéticas apresentaram elevações nos preços. Posteriormente, com a ascensão de Xi Jinping em 2013 à presidência da China, a parceria entre China e Brasil veio a se intensificar. Segundo Leite e Rodrigues (2024), o novo boom das commodities, que inicia-se na década de 2020, apresenta características semelhantes às do primeiro boom, com impulsionamento da participação chinesa na estrutura produtiva e de comércio exterior do Brasil.

A elevação do preço das commodities no mercado global fez com que o Brasil fosse favorecido e a China se apresentasse como o principal destino das exportações do Brasil (Svampa; Slipak, 2015; Carneiro, 2012). Nos últimos anos, as exportações brasileiras para a China demonstraram certa concentração em matérias-primas e commodities agrícolas. Segundo a Comex Stat (2024), do valor total de produtos exportados para a China entre janeiro e agosto de 2024, 38% referem-se à soja, 21% a óleos brutos de petróleo ou de minerais e 20% a minério de ferro e seus concentrados. Segundo Leite e Rodrigues (2024), os dados apresentados evidenciam a intensificação da reprimarização da economia brasileira e os rendimentos decrescentes de escala na sua estrutura produtiva.
        No caso da reprimarização do Brasil, é importante evidenciar a modificação na pauta de produtos devido à produção ao mercado chinês, algo que culmina no aumento dos preços internos de determinados bens. Por exemplo, o Brasil tem expandido sua produção de soja, com um grande número de exportações para o mercado chinês, em detrimento da produção de outros produtos como feijão e trigo. Nesse contexto, o preço das commodities é guiado pelo mercado internacional, sendo que a grande quantidade de recursos naturais gera vantagens comparativas para o país que as possui, levando-o a se especializar na produção de determinados produtos e a diminuir o investimento em outros setores da economia (Pecequilo, 2013; Leite; Rodrigues, 2024). Esses processos evidenciam fenômenos como a desindustrialização da economia brasileira, na qual o país perde a oportunidade de passar por um momento de transformação estrutural do setor secundário antes de alcançar altos níveis de renda e de sofisticação da produção das maiores potências (Rodrik, 2016).
        Nesse meio, apesar de evidenciar vantagens comparativas e um elevado grau de inovação em setores como agricultura, mineração, óleo e gás, o Brasil ainda enfrenta desafios de baixa produtividade e competitividade industrial. A superação dessa problemática passa pelo aumento dos investimentos público e privado no âmbito da pesquisa e do desenvolvimento, pelo foco na sofisticação da estrutura produtiva do país e pela expansão do acesso às novas tecnologias para a população (CEBC, 2021). Nesse sentido, o aprofundamento das relações sino-brasileiras em áreas como tecnologia e inovação podem contribuir para o aumento da especialização em produtos relevantes para a economia brasileira. Minerais como o ferro, por exemplo, têm sido de grande importância para a economia chinesa, sendo um componente base para a fabricação do aço e indispensável para a indústria siderúrgica da China (Hiratuka, 2018).
        Outra avaliação importante das relações sino-brasileiras diz respeito aos IEDs. Com relação ao estoque dos investimentos chineses no Brasil, entre os anos de 2007 e 2022, as empresas chinesas investiram US$ 71,6^[6] bilhões no país através de 235 projetos presentes em todas as regiões brasileiras (Cariello, 2023). Sobre a participação setorial dos investimentos chineses no Brasil em 2022, levando em conta o percentual do número de projetos confirmados, a figura abaixo aponta que os setores de maior concentração de investimentos são os de energia e tecnologia da informação. O setor de energia elétrica teve o maior número de projetos confirmados, sendo que três estatais centrais chinesas – State Grid, China Three Gorges e State Power Investment Corporation (SPIC) – participaram de 16 projetos do setor (Cariello, 2023; Jaguaribe, 2018; Gao, 2017).

Figura 1 - Participação setorial dos investimentos chineses no Brasil em 2022

Fonte: Cariello (2023).

Tendo em vista o grande percentual de investimentos chineses no setor energético, o CEBC (Cariello, 2023) apresenta que os IEDs na Belt and Road Initiative (BRI) – Nova Rota da Seda – cresceram 63% de 2021 para 2022. Desde o lançamento da BRI no ano de 2013 pelo presidente Xi Jinping, o setor energético tem chamado a atenção da China, através de investimentos ou contratos de construção. A BRI também marca, de certa forma, uma ascensão da China como um contraponto ao paradigma de cooperação internacional neoliberal liderado pelos EUA (Jabbour, Dantas, Vadell, 2021). Mesmo o Brasil sendo um dos principais destinos globais dos IEDs chineses, o país ainda não integra formalmente a BRI, tendo em vista que essa estratégia configura-se em uma das possíveis alternativas para o futuro da relação sino-brasileira (Paiva; Lins; Ferreira, 2019; Pereira, 2018).
        No âmbito doméstico, a intensificação da relação sino-brasileira nos últimos anos e a forte presença dos IEDs chineses no Brasil têm sido permeadas por uma intensa pressão na esfera política que oscila entre medidas de apoio e de restrição. De um lado, vemos o fortalecimento de fóruns que contribuem para a parceria Brasil-China, como o próprio BRICS, mas, em contrapartida, a chegada dos capitais chineses tem enfrentado desafios, com destaque para o acesso aos recursos naturais. Como demonstrado anteriormente, os investimentos chineses são abundantes na área energética no país. Desde 2010, uma série de empresas chinesas de diferentes setores chegaram no Brasil ou expandiram sua presença, contribuindo para o aumento dos fluxos de IEDs. Esses capitais chineses chegam através de diferentes modalidades (Garcia et al., 2023; Gao, 2017; Wegner, 2025).
        Segundo Kupfer e Rocha (2018), os maiores valores investidos pela China no Brasil vieram através de operações M&A^[7]. Essas transações têm sido maiores que as transações de expansão orgânica e joint venture, usada em maior volume para o setor de eletrodomésticos. Além dessa modalidade, nota-se uma grande entrada de capitais por meio dos investimentos greenfield, com destaque para os setores automobilístico, de eletrônicos e de energias renováveis. Mesmo com essa diversificação nos últimos anos, o setor que segue sendo o principal receptor de investimentos chineses é o de energia (Kupfer; Rocha, 2018). Segundo Cariello (2023), grande parte das empresas chinesas que direcionam seus investimentos para o Brasil são estatais e possuem posição de liderança no setor energético, mesmo com a expansão da participação das empresas privadas.
        A expansão da China no Brasil tem mobilizado uma série de atores que têm contribuído para a relação por meio de cooperações estratégicas, acordos de investimentos e memorandos de entendimentos (Garcia et al., 2023; Gao, 2017). No entanto, é importante destacar as diferentes formas de lidar com a política externa com a China nos últimos anos utilizadas nas gestões presidenciais brasileiras. A Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (APEX) foi fortalecida no governo Lula (2003-2011) com aumento do orçamento. Nesse momento, havia uma forte busca por novos mercados e novas parcerias empresariais. Portanto, é importante evidenciar o papel da diplomacia como um meio de obter acordos de cooperação. Nos anos de 2014 e 2015, acordos de investimento foram realizados entre empresas e instituições em diversos setores. No ano seguinte, com o impeachment de Dilma Rousseff, as empresas chinesas não foram impactadas (Colombini Neto, 2016; Dantas, 2023).

Entre os anos de 2016 e 2018, como presidente efetivo, Michel Temer realizou uma série de visitas à China, onde buscou tratar dos investimentos chineses, além de apresentar pacotes de concessões – como a privatização da Eletrobrás – e discutir acordos de cooperação energética entre empresas brasileiras e chinesas. As eleições de 2018 no Brasil trouxeram muitas incertezas por conta da candidatura do presidente Jair Bolsonaro, a qual apresentou um forte alinhamento com a política externa norte-americana de Donald Trump (Casarões; Farias, 2022). Como apresentado por Garcia et al. (2023), setores exportadores de grande peso na economia brasileira, com destaque para os de commodities agrícolas e minerais, são fortemente dependentes das vendas do mercado da China. Nesse meio, posicionar-se do lado norte-americano na rivalidade China-EUA gera contradições com setores internos importantes. Em sua gestão, Bolsonaro buscou, ideologicamente, uma relação próxima aos EUA. No entanto, materialmente, a economia brasileira seguiu dependente da economia chinesa, como com o acesso aos investimentos e às vacinas na pandemia do Covid-19 (Ramos; Leite; Mendonça, 2023).
        Desde 2023, em sua terceira gestão como presidente do Brasil, Lula tem buscado fortalecer as relações sino-brasileiras. Em abril de 2024, o presidente se encontrou com Xi Jinping e declarou que as relações bilaterais entre as economias alcançaram um novo patamar, o qual abrange outras necessidades como energia limpa, cultura, além do universo das commodities. Os investimentos na transição energética também foram uma importante pauta dos encontros (Brasil, 2024). Com isso, é perceptível que as relações sino-brasileiras evidenciam uma relação de dependência entre as economias, algo que aumentou devido à forte presença das multinacionais chinesas no país. Nesse meio, a economia brasileira segue ocupando uma posição secundária nas cadeias globais de valor ao ser uma exportadora e produtora de produtos primários e matérias-primas. Sobre os IEDs, mesmo com a diversificação dos investimentos chineses no Brasil, o setor de energia continua sendo o maior receptor de capitais. Ao longo dos anos, a China tem aberto espaços para um desenvolvimento compartilhado e de responsabilidade mútua. No entanto, esse processo precisa ser pensado e gerido com direção estratégica pelo próprio governo brasileiro, algo abordado na NEE de Justin Yifu Lin (2012a).

A NEE e a posição do Brasil em sua relação com o gigante asiático

A NEE sugere que o Brasil deve realizar mudanças em seu modelo econômico da dependência de commodities para produção e serviços que contem com maior valor agregado (Lin; Wang, 2017). Portanto, chega-se à conclusão de que essa transformação na economia brasileira exigiria mudanças políticas e institucionais que contribuíssem para o aumento de investimentos em infraestrutura, em educação e no desenvolvimento de habilidades. Consequentemente, com esses fatores, ocorreria a melhoria das estruturas industriais, além do aumento da competitividade, elementos essenciais para um ambiente que promova a produtividade e o crescimento (Lo Brutto, 2023).
        Segundo Martín (2018), a teoria da NEE de Lin poderia servir como base para o desenvolvimento de um novo regime de Cooperação Sul-Sul (CSS). Esse regime teria como premissa a ideia de realizar uma cooperação econômica baseada em complementaridade e no respeito à soberania entre os países do Sul Global. Com o enfraquecimento da ordem liderada pelos Estados Unidos, devido às crises mundiais recentes, uma nova ordem estaria surgindo voltada para a CSS com liderança da China, a qual tem influenciado fortemente essa categoria de cooperação internacional. Portanto, caberia ao Brasil abraçar as novas oportunidades para o desenvolvimento em sintonia com a China. A BRI, por exemplo, oferece uma alternativa para os países latino-americanos, um meio de diversificar suas relações econômicas e de dependência em relação aos Estados Unidos (Lo Brutto, 2023). Nesse contexto, torna-se necessário que o Estado brasileiro estruture seus objetivos de longo prazo com a China, utilizando-se de diferentes mecanismos de cooperação e de diálogo já existentes para se beneficiar de estratégias como a própria BRI. O Brasil ainda não aderiu à estratégia, apesar de manter uma relação profunda com a China, como sua participação no banco de investimento do BRICS.
        Além disso, a teoria da NEE nasceu no centro do Banco Mundial^[8], em um período de maior importância da China nos espaços políticos e econômicos mundiais. O lugar social de Lin, portanto, possibilita uma maior propagação e aceitação dos pressupostos e postulados trazidos pela NEE, ainda mais considerando que a teoria traz uma abordagem desenvolvimentista, mas mantém uma retórica liberal moderada. Entretanto, essa mesma posição social de Lin fez com que críticas contundentes aparecessem em relação não somente à NEE, mas também à sua posição enquanto economista chefe do Banco Mundial. Segundo Fine e Waeyenberge (2013), em termos de ideologia, Lin apresenta duas perspectivas contrastantes, importantes para o entendimento da teoria proposta por ele. Ele não é neoliberal e insiste, de forma positiva, num papel mais intervencionista do Estado. Nesse contexto, suas contribuições foram recebidas, de forma considerável, pelos antigos críticos do Banco Mundial, com destaque para aqueles que defendem modelos de desenvolvimento com foco no fortalecimento das capacidades estatais. Em contrapartida, no contexto da crise financeira global e com a ideia da possível perda de legitimidade na confiança dos mercados livres, o comprometimento de Lin com um papel mais positivo do Estado tornou-se mínimo.
        Assim, os autores compreendem que Lin sugere o apoio do Estado no setor privado pela busca da “vantagem comparativa”, tendo ele um papel limitado para a política industrial. Por outro lado, Lin não defende positivamente a causa da intervenção estatal, mas a mantém pendurada contra as demandas por medidas radicais em reação à perda de legitimidade do neoliberalismo, no qual a política industrial tem sido vista como uma anátema (Fine; Waeyenberge, 2013). Além disso, ao buscar ser uma teoria generalizante, que se adaptaria a diferentes realidades, a NEE acaba por ignorar problemas sociais, ambientais e políticos em sua abordagem. Como abordado por Dani Rodrik (2011), falar de políticas desenvolvimentistas nem sempre é o mesmo que falar de políticas de bem-estar ou de políticas que sejam compatíveis às demandas ambientais atuais. O crescimento econômico é sim uma variável-chave para redução da pobreza e aumento de índices sociais, mas não é condição suficiente se não há um planejamento governamental alinhado com essa estratégia. Dessa forma, Rodrik (2011) aponta que talvez o papel do governo descrito por Lin deva ser maior e o do mercado, menor, justamente para evitar tendências econômicas de um crescimento sem distribuição.
        Mesmo que Lin (2012a) ofereça uma teoria bastante robusta do ponto de vista econômico, a questão política é raramente abordada em suas discussões. O autor parece assumir, como pressuposto, que haveria vontade dos atores nacionais no desenvolvimento das estruturas produtivas, sem levar em conta que esse processo é o principal entrave de diversas economias do Sul Global desde o século passado. Isso porque o redirecionamento das estruturas produtivas para mercados de maior valor agregado significa, a longo prazo, o abandono de prioridades dessas estruturas antigas. Ao analisar o caso brasileiro, por exemplo, a dependência do setor agropecuário não se configura como um mero acaso, mas como um projeto político articulado e reforçado ao longo de séculos. Segundo Hopewell (2016), o fortalecimento do agro no Brasil, principalmente a partir da década de 1970, não pode ser visto apenas como algo favorecido pelos fatores naturais de produção brasileira, mas como uma vantagem comparativa construída por políticas estatais. O mais inusitado desse processo é que, inicialmente, o fortalecimento do setor agroexportador serviria para adquirir capital que pudesse financiar o projeto de industrialização da década de 70. Assim:

O Estado brasileiro lançou um esforço ambicioso para modernizar o setor agrícola estagnado do Brasil e aumentar a produção, em apoio ao seu projeto de industrialização. Fundamentalmente, o fortalecimento do setor agrícola era visto como um meio para um fim – o desenvolvimento industrial contínuo – e não como um fim em si mesmo. O Estado tinha dois objetivos principais [...]. Primeiro, aumentar a oferta de alimentos e aliviar a pressão ascendente sobre os preços internos. Em segundo lugar, o Estado também buscava diversificar e expandir as exportações agrícolas para gerar moeda estrangeira, a fim de financiar a importação de tecnologia e bens de capital necessários para continuar o processo de industrialização (Hopewell, 2016, p. 542, tradução nossa).

Assim, é possível afirmar que o Brasil já buscou adquirir capital por meio de setores de mais baixo valor agregado para financiar um projeto de transformação estrutural, mas o resultado alcançado foi muito diferente do esperado. A transformação estrutural não só não ocorreu, como aquele setor que deveria capitanear esses investimentos acabou se tornando peça central do funcionamento macroeconômico da economia brasileira. Pode-se afirmar, no entanto, que ao contrário do postulado pela NEE, o fortalecimento do agro seguiu um caminho de criação de uma vantagem comparativa, algo semelhante ao argumento do Lin de vantagens comparativas latentes (Lin, 2012a). Nesse sentido, o exemplo brasileiro acaba por demonstrar limitantes claros da teoria de Lin, uma vez que, ao mesmo tempo que se demonstrou a possibilidade de criação de vantagens comparativas para além daquelas designadas pelos fatores de produção natural do país, através principalmente de uma postura ativa do Estado, ficou claro que essas políticas nem sempre seguem os rumos idealizados inicialmente. Dessa forma, há limitação política na abordagem descrita pela NEE. E parece coerente apontar como a China acaba reforçando essa tendência de reprimarização (Garcia et al., 2023; Jaguaribe, 2018; Svampa; Slipak, 2015), não por uma característica da política externa chinesa, mas pela própria maneira de ser da burguesia agroexportadora brasileira, que não quer perder o seu papel na estrutura macroeconômica.
        Em relação aos IEDs chineses no Brasil, as estratégias recomendadas por Lin também possuem uma aplicabilidade limitada. Para o CEBC (2021), os IEDs no setor de eletricidade e de tecnologia e a cooperação entre as partes nesses âmbitos contribuíram para a possível sofisticação da produção na indústria, o que auxiliaria na reversão ou interrupção do processo de desindustrialização da economia. No entanto, caberia também ao país estabelecer um diálogo conjunto no fomento a inovações que potencializam suas vantagens comparativas. Por outro lado, como demonstrado por Garcia et al. (2023), a atuação de empresas chinesas no Polo Industrial de Manaus apresentou alguns resultados sociais negativos, como a precarização do trabalho em termos de salários e benefícios trabalhistas. Além disso, Leite e Rodrigues (2024) apontam que ainda não é possível traçar uma contribuição significativa desses investimentos na capacitação tecnológica e industrial, o que demonstra a necessidade de se repensar direções mais estratégicas dessa absorção de capitais. De fato, os investimentos que a China realiza em obras de infraestrutura ao redor do mundo podem ser um passo importante para se melhorar uma questão que é bastante deficitária na América Latina e também no Brasil (Gallagher, 2016). No entanto, outra vez, não parece haver um direcionamento estratégico para esses investimentos.

No caso dos investimentos estrangeiros diretos, apesar dos benefícios econômicos que estes trazem para a economia brasileira em áreas sensíveis no curto-prazo, não se observa uma tendência no desenvolvimento das capacidades industriais ou atividades intensivas em conhecimento tecnológico, reforçando barreiras econômicas e políticas ao desenvolvimento de médio e longo prazo (Leite; Rodrigues, 2024, p. 15).

A janela de oportunidades oferecida pelo segundo boom das commodities, assim como a captação de investimentos chineses, a partir da integração em projetos alternativos mais amplos da ordem internacional, como a BRI, pode contribuir para uma sofisticação produtiva da indústria brasileira. Porém, para que isso ocorra, é necessário a adoção de uma estratégia nacional coordenada de longo prazo, que dê direções concretas para esse projeto. Assim, embora a NEE ofereça uma possibilidade teórica para o desenvolvimento de economias no Sul Global, definindo algumas direções para se pensar essa transformação estrutural, ela parece esbarrar na implementação prática de um projeto de transformação estrutural que leve em conta os diferentes interesses nacionais expressados em um país. O próprio processo de desenvolvimento chinês, defendido diversas vezes por Lin (2012a, 2012b), só foi possível em virtude da força política do Partido Comunista Chinês (PCCh) na condução desse processo (Jabbour; Gabriele, 2021). A atual configuração do status quo da economia brasileira, por exemplo, demonstra interesse em defender um projeto que não busca uma transformação estrutural, mas sim um aprofundamento das mesmas características produtivas.

Considerações finais

O presente artigo buscou discutir as relações sino-brasileiras a partir da lente teórica da NEE. Inicialmente, apresentou-se os fundamentos mais gerais da teoria formulada pelo economista chinês Justin Yifu Lin, com o objetivo de se compreender recomendações para políticas econômicas defendidas pelo autor. A partir disso, buscou-se discutir as relações sino-brasileiras. Por fim, discutiu-se as possibilidades oferecidas pela China e a responsabilidade da agência brasileira nesse processo. Desse modo, conclui-se que a inserção chinesa no Brasil acaba por, de fato, ter um efeito desindustrializante e reprimarizante sobre a economia do país. No entanto, é provável que isso decorra da própria política interna nacional, que condiciona a economia do país para alguns setores de mais baixo valor agregado, e não de uma característica intrínseca da política externa chinesa. Apesar dessa tendência, o capital chinês, que pode ser materializado tanto por planos bilaterais quanto por projetos mais ambiciosos, como a BRI, poderia oferecer uma janela de oportunidade não só para o Brasil, mas também para demais países da América Latina.
        Assim, uma possível estratégia para países da região poderia ser pressionar por acordos mais vantajosos em bloco, a partir de uma união regional, para aproveitar essa janela de oportunidades econômicas oferecidas pela China, em virtude da nova onda de boom das commodities. No entanto, um projeto político desse calibre exige uma coordenação estratégica nacional e regional, que leve em conta não só uma tentativa de mudança estrutural nas cadeias produtivas, mas uma elevação das condições sociais da população. A materialidade de um projeto desse tipo, que exigirá políticas de Estado, e não de governo, e um esforço conjunto e combinado, atualmente, parece mais um desejo utópico do que algo concreto.
        Desse modo, conclui-se que, para se pensar um projeto de desenvolvimento nacional, atualmente, é necessário repensar as relações com a China. Nesse sentido, a NEE abre uma alternativa interessante para refletir sobre algumas direções estratégias para uma transformação estrutural e aponta para uma janela de oportunidades não antes vista por esses países, uma vez que não há mais uma ingerência na condução política de todo o processo. Cabe, assim, um esforço nacional para a construção desse processo desenvolvimentista, que aproveite as condições internacionais para superação de seus desafios internos.

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